深化农村改革推进乡村振兴的思考

2018年是改革开放四十周年，是实施乡村振兴战略的第一年。乡村振兴既是四十年农村改革的必然结果，也是新时代全面深化农村改革的必然选择。只有弘扬伟大的农村改革精神，才能让农村资源要素持续活化起来，让广大农民积极性和创造性全面迸发出来，让全社会支农助农兴农力量积极汇聚起来，乡村振兴才会有不竭的发展动力。

　　实施乡村振兴战略是农村改革的必然选择

　　回顾农村改革不平凡的历程，其核心是如何处理好农民与土地的关系、农业与农村的关系、农村与城市的关系，不断深入解决不同时期面临的突出问题和深层次矛盾，持续为农村改革，为农业农村现代化不断开辟新道路、注入新活力。

　　农村改革从调整农民与土地的关系开始，通过实行联产承包责任制，构建起农业生产发展的动力机制。土地制度自古以来就是一个关乎国本的重大问题，是乡村问题的核心。20世纪80年代初，我们党顺应时代的要求和农民的伟大创造，改革集体土地只能由集体统一经营的僵化制度，全面推行家庭联产承包责任制，并由此建立了家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了亿万农民的积极性、主动性和创造性，不仅使农业生产迅速得到恢复和发展，而且为整个国家改革开放开创了新纪元。这一场改革从调整农民与土地的关系入手，创新符合中国国情的农业生产动力机制，为我国农业农村现代化开辟新道路奠定了基础。

　　农村改革以优化农业与农村关系为目的，通过发展乡镇企业、搞活农产品流通等一系列改革举措，进一步构建起农村发展的动力机制。伴随着家庭联产承包后农业劳动生产率的迅速提高，农业农村发展中出现了新的矛盾和问题，突出的是大量农村劳动力从土地的束缚中解放出来，迫切需要寻找新的发展出路。开始于20世纪80年代的乡镇企业异军突起，不仅为日益尖锐的大量农村剩余劳动力问题找到了非农就业的新路径，壮大了集体经济，也有力促进了农村城镇化，为农民跨区域转移就业和进城务工创造了条件。劳动力的大量流动，生产力的空前活跃，必然带动以市场化为目标的农产品流通体制改革被提上日程。实践证明，乡镇企业的发展，在县域范围内解决了农业现代化与农村工业化协同问题，并推动在更大范围内调整和优化长期以来严重失衡的工业和农业关系。农村市场化改革则进一步为促进非农产业发展创造了条件，有力地推动了农村一二三产业的初步融合。这一段时间的农村改革，在农村家庭承包经营基础上，构建起了农村发展的新动力机制，有力促进了农村工业化、市场化与农业现代化的协同推进。

　　农村改革的历史任务提升到以统筹协调农村与城市关系为目的，通过建立一系列以工补农、以城带乡的新政策，不断构建起农业农村持续发展的动力机制。随着市场经济体制改革的深入，促进了工业化、城镇化的空前发展。如何避免一些国家在现代化过程中农业农村衰败、凋敝的老路，亟需进一步解决农业农村发展动力问题。因此，从本世纪初国家实施了一系列农村税费制度改革和完善农业支持保护体系改革，贯彻落实了国家对农民“多予少取放活”的方针，让广大农民更多地分享到“以工促农、以城带乡”的改革红利，生产生活条件得到极大改善。构建和完善农业农村持续发展的动力机制，加快了城乡一体化的步伐。

　　从四十年农业农村发展的主要脉络可以看出，农村改革在调整农民与土地的关系、农业与农村的关系方面取得了比较明显的成效，基本实现了既定的改革预期目标。但在调整农村与城市的关系方面仍相对滞后，一些方面甚至还没有破题，这也是造成当前国民经济发展不平衡不充分结构性矛盾的深层次原因。党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，强调坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这是党中央国务院着眼解决发展不平衡不充分的突出问题，在更宽领域、更深层次上调整和完善生产关系，特别是重塑城乡关系，促进农业农村持续健康发展的重大决策。改革只有进行时，没有完成时。实施乡村振兴战略，是建立在农村成功改革基础之上的，也是继承和发展我们党“三农”工作一系列方针政策，继续全面深化农村改革的新起点。

　　深化农村改革是乡村振兴的重要法宝

　　习近平总书记指出，实现新时代的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。实现乡村振兴，最根本的还是靠深化改革，通过政府主导、农民主体、社会参与，解决好加快推进农业农村现代化的动力机制问题。要在总结农村改革四十年经验和规律的基础上，既紧扣重塑城乡关系这一新时代着力点，推动加快构建城乡融合发展体制机制和政策体系，又聚焦“三农”，拓展各领域改革的广度和深度，为乡村振兴提供全方位制度性供给。改革重点在三个层面推进：

　　城乡统筹改革“开新篇”。新时代农村改革与过去最大的不同，就是要紧扣城乡关系重塑，构建城乡融合发展的体制机制和政策体系。因此，今天深化农村改革，不能就农村论农村，而要着眼于彻底打破城乡二元体制藩篱，理顺城乡利益分配关系，让乡村回归到与城市“互补”“融合”的功能定位，推动乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”，共同为国家现代化建设提供强大动力。统筹谋划城乡改革，要重点在三个方面寻求突破：一是在规划引领、政策制定、法律保障等方面，进一步突出农村一二三产业融合发展，持续增强乡村发展在国民经济与社会发展中不可替代的地位和作用，更好地发挥乡村振兴拉动内需、扩大就业、保护生态的重要功能。二是加快完善城乡要素合理流动机制，强化改革“集成”，更好地让人才、土地、资金返流乡村，让绿色产品、生态环境、乡风乡貌服务城市。特别是完善农业农村支持保护制度，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，有效改变长期以来乡村“失血”“贫血”“空心化”状况。三是推进城乡公共资源均衡配置和基本公共服务均等化制度创新，坚持“四个优先”，强化乡村公共基础设施建设，重点发展农村教育、医疗、卫生、康养等事业，全面改善农村生产生活条件。

　　“三农”内部改革“回头看”。过去四十年“三农”领域的改革取得了巨大成就，同时也存在需要深化改革的“弱项”“短板”。比如农村土地制度的改革要完善，农村集体经济薄弱长期未有效解决，“分”的比较充分，“统”的功能失效，农民主体地位实现不足等等。为此，要加快“三农”内部改革，重点在四方面下功夫：一是在保持土地承包关系稳定并长久不变的基础上，进一步理顺土地所有权、承包权、经营权关系，让集体的所有权更“实”、农户的承包权更“稳”、经营权更“活”。二是在农业领域，以绿色发展、质量兴农、深入推进农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。三是在农村领域，以巩固和完善农村基本经营制度为核心，以共同富裕为目标，深入推进农村集体产权制度改革，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义集体产权制度，推进股份合作制改革，盘活农村集体资产，提高农村各类资源要素的配置和利用效率，确保集体资产保值增值和农民受益。四是在农民利益发展上，以维护、实现农民主体地位为核心，既要塑“形”，更要强“魂”，充分发挥村级党组织的核心作用，以组织振兴来促进产业、生态、人才和文化振兴。

　　全方位改革“出活力”。随着改革进入攻坚期和深水区，过去单项突破或局部突进的改革方式已难以适应新形势新要求，改革要向系统化、集成化方向推进，形成“1+1>2”的“叠加效应”。乡村振兴时期的改革是四十年来农村改革的最高形态，既要着眼于城乡融合层面的改革政策、措施，又要立足于稳定和巩固之前各阶段的农村改革制度成果;既要注重推动农业农村外部的改革任务，又要做优做实农业农村内部的改革举措。各地要对标改革目标要求，按照“缺什么补什么”的原则，抓重点、补短板、强弱项，形成改革促发展的强大动力。乡村振兴是全面振兴，改革也涉及方方面面，必须破除改革设计的“碎片化”和目标的“应急化”，避免“头痛医头、脚痛医脚”，强化配套改革，形成“组合拳”。比如推进农业发展绿色革命，既要创新农业资源使用付费制度，又要强化环境影响问责制度，也要改革政府绩效考核办法。又比如推进农村宅基地改革，既要让农民充分享受宅基地“三权分置”带来的红利，也要让集体经济发展从中受益，还要保护好农村乡土风貌。只有各项改革配套推进、同向发力，才能事半功倍，让农民群众满意。

　　深化农村改革推进乡村振兴要处理好几方面关系

　　习近平总书记强调，实施乡村振兴战略是一项长期的历史性任务，要科学规划、注重质量、从容建设。要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持目标导向和问题导向，准确把握目标任务和原则要求，敢于触及深层次利益关系和矛盾，把改革进行到底，确保全面实现乡村振兴的各项目标任务。

　　处理好城市与农村的关系。随着城乡改革逐步并轨，城市与乡村“有差别无差距”将成为普遍形态。目前，在浙江等乡村振兴基础较好的地区，这一形态已初现端倪。但在大多数地区，城乡差距仍然十分明显，这种状况也将长期存在。城乡发展区位不同，不能苛求农村有像城市一样的“面子”，但必须有与城市同等质量的“里子”;城乡功能定位不同，不能强求农村与城市同质化，而应发挥城乡互补性强的优势，全面融合，共同把“蛋糕”做大。要充分认识到，城市和乡村是互促互进、共生共存的，没有乡村的全面发展，就没有城镇化的健康发展;没有今天乡村的加快发展，就没有明天城市的可持续发展。要强化“一盘棋”的工作格局，彻底改变过去对农业农村工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的思维模式和路径依赖，真正把农业农村发展和城市发展摆到各级党委政府工作同等重要的位置，做到一起谋划、一起部署、一起考核。要坚持“两手抓”的工作打法，既要着力改革城乡分割的思想观念和制度设计，突破制约城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的体制机制障碍，推动要素配置、资源条件、公共服务、基础设施向农业农村倾斜，加快补齐农业农村发展短板;又要着力提升乡村品质，深度挖掘乡村传统习俗、淳朴民风、良好生态等多重价值，使乡村成为具有浓厚乡土气息、传承乡土文化的美丽家园，为城市人提供“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的心灵归宿。

　　处理好国家与农民的关系。“大国小农”是我们的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度。从历史的经验看，国家与农民的关系处理不好，就会激发社会矛盾甚至危及国家安全。农村改革之初，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，得到广大农民的普遍欢迎;农村税费改革后，“农民不交税、种地有补贴”，进一步激发了农民生产积极性。近年来，“多予少取放活”是我们处理国家与农民关系的基本思路，但相对于“多予少取”，“放活”的文章做得不够，一些地方政府大包大揽，农民变成“局外人”，村庄建设出钱的是政府，干活的是专业队伍，“别人热火朝天干，农民背着手看”，这实际上又回到了“干与不干一个样”的老路上，其本质原因在于是否尊重和实现农民在乡村振兴中的主体地位。实施乡村振兴，全面提升农村发展质量和农民生活质量，农民与国家的关系不再仅仅局限于农业生产领域，而是涉及农村社会生活的方方面面，如何调动和发挥农民在乡村建设中的主体力量，是一个新的重要课题。要“交够国家的”，就是落实好村庄布局规划和村庄建设规划，严守耕地和生态红线，实行按标生产和绿色生产，持续改善农村人居环境，让国家乡村振兴的部署要求落地生根。要“留足集体的”，就是在承包地流转、宅基地转让、出租以及涉及集体资产增值等方面的收益，应充分体现农村集体的所有权权能，不断壮大农村集体经济实力。事实上，实现集体经济自立和可持续发展，也是实现农村治理有效的前提和基础。要更好地“放活”，就是充分尊重农民意愿，鼓励农民积极参与乡村建设，承办或领办乡村建设事业;发挥农村“熟人社会”的特点，通过经济奖励与精神鼓励相结合，形成村庄建设人人参与和维护的良好风尚。通过村民变股民，让农民真正发挥“主人翁”作用，同时也从集体经济更大的“蛋糕”分配中获得更多收益。

　　处理好政府与市场的关系。如何把政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”都用好，始终是全面深化改革的核心问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”当前，乡村振兴战略正在从谋划设计转向实施落地，一大批财政、金融、用地等政策密集出台，各地推进乡村振兴的热情很高，越是这个时候，越要把握好节奏和方式，理顺政府与市场的关系。要遵循市场规律办事，不搞“一窝蜂”“大呼隆”，既尽力而为又量力而行，既让农民受益又让企业得利。在乡村建设中引入竞争机制和第三方评价机制，通过整合资金、公开招标、明确任务清单和负面清单、加强评价考核的办法，克服财政资金大水漫灌、跑冒滴漏、“撒芝麻盐”的顽疾。要强化政府宏观调控与服务，科学制定规划，倡导绿色发展，完善标准体系，增加公共服务供给，严格市场监管，为乡村建设与发展创造良好的环境。要找准市场功能和政府行为的最佳结合点，切实把市场和政府的优势都充分发挥出来，更好地体现社会主义市场经济体制的特色和优势，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。

　　处理好中央与地方的关系。各地资源禀赋、经济条件、社会状况特别是农村情况千差万别，乡村振兴不可能齐步走、一刀切。实施乡村振兴战略，是我们党对全国人民做出的庄严承诺，推进乡村全面振兴，不能让一个村庄、一家农户落下。要坚持五级书记抓乡村振兴，建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。中央已经对全国乡村振兴的战略、规划、基本政策和举措作出了全面部署，中央各部门正在筹划出台落实一系列政策措施，各省都成立了高规格的乡村振兴推进机制，现在关键是要在推进中落实。党委和政府一把手是第一责任人，要层层落实责任，形成工作合力。特别是县委书记要把主要精力放在抓“三农”工作上，当好乡村振兴“一线总指挥”，细化制定乡村振兴任务清单和落实台账，用好督导检查这个利器，一件一件抓落实。要健康有序推进乡村振兴，从本地实际出发，科学制定适合发展阶段、满足农民需求的乡村振兴时间表和路线图，把握好乡村的差异性和发展走势分化特征，抓重点、补短板、强弱项，做到有所为有所不为。要注意把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，对于看不准的事情要有历史耐心，不贪大求快，更不能超过自身承受能力负债搞建设，重点可以各有侧重，标准可以有高有低，进度可以有快有慢，关键是稳扎稳打、久久为功，让农民群众满意。

　　处理好农业农村农民的关系。实施乡村振兴战略，根本目标是实现农业强、农村美、农民富，这对进一步处理好农业农村农民三者的关系提出了明确要求。过去抓“三农”工作，关注农业增产增效多一些，关注农民增收致富多一些，相比之下对农村建设与发展关注和推进不够，造成农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出，乡村发展整体水平亟待提升。只有把发展现代农业、建设美丽乡村、培育新型职业农民三者有机统一起来，重塑新时代农业农村农民发展格局，才能把“三农”工作提升到新的境界。要统筹兼顾、全面发展。按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。要突出重点、创新发展。既注重协同性、关联性，又强化创新性、实效性，以乡村建设带动农业农村高质量发展，真正让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。要着眼长远，绿色发展。坚持绿水青山就是金山银山，坚定不移地走乡村绿色发展之路，推动乡村自然资本加快增值，让农业农村农民充分享受到人与自然和谐共生带来的收益，最终全面实现乡村振兴的战略目标。